Introdução
A Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão – ADO é ação própria para tornar
efetiva uma norma constitucional de eficácia limitada em razão de omissão realizada por qualquer Poder ou órgão administrativo. Nesse sentido, a ADO tem por objetivo provocar o Poder Judiciário (o STF, no que se refere à supremacia da Constituição Federal, e os TJ’s, no que se refere à supremacia das Constituições Estaduais) para que se reconheça a falta de produção da norma regulamentadora e determine sua edição. Se, por ventura, houver demora de algum dos Poderes (legislativo ou executivo) para editar a regulamentação necessária, este será inicialmente apenas cientificado de que a norma precisa ser elaborada. Entretanto, se a ausência for causada por um órgão administrativo, o Supremo Tribunal Federal (STF) determinará a elaboração da norma faltante em até 30 dias. Diferentemente do Mandado de Injunção (MI), a ADO realiza um controle concentrado abstrato, isto é, feito unicamente pelo STF após requisição específica para este fim, e não referente a um caso concreto específico com duas partes processuais, mas a uma situação genérica que aproveita à sociedade como um todo, de forma que não há necessidade de ter havido controvérsia em torno da matéria para que se demande sua apreciação. A previsão legislativa que dispõe sobre a ADO é a Lei 9.868/99. ObjetivoTornar efetiva a norma constitucional prevista na Constituição Federal. Quando o Poder Público possui o dever de regulamentar norma constitucional de eficácia limitada (dependente de outra lei para ter eficácia), e não o faz, tem-se a chamada síndrome de inefetividade da norma constitucional (LENZA, 2008, p. 217 ). Decorre esta síndrome da omissão legislativa em regulamentar direitos que estão constitucionalmente previstos mas que dependem de outra norma para sua efetivação, gozo e uso, pois não levam todos os detalhes de que precisariam para produzir efeitos. Têm-se, então, por instrumento de combate a esta síndrome, as ações diretas de inconstitucionalidade por omissão, com vistas a que autoridade ou órgão competente elabore a norma jurídica que discorra e dê detalhes sobre o dado direito previsto na Carta Magna, conferindo-lhe efetividade. Requisitos de cabimento da ADOEm primeiro plano, é necessário que exista uma norma constitucional de eficácia limitada prevista na Constituição. Vimos que, ao entrar em vigor, estas normas constitucionais não produzem todos os seus efeitos, necessitando de lei integrativa para que sejam completadas e fiquem aptas à produção de seus esperados efeitos. Exemplo: art. 7º, inciso XXVII da Constituição. “proteção em face da automação,
na forma da lei”. Quando há uma omissão total (não houve a elaboração da lei por inércia do poder público) ou parcial (houve, mas não se regulou corretamente ou não se previram todas as disposições) pelo poder público, teremos então a síndrome da inefetividade. Deste modo, é preciso que haja um nexo de causalidade entre a falta de previsão da norma infraconstitucional e a inércia do poder público. Espécies de omissãoA Omissão normativa (falta de elaboração de lei ou ato normativo, ou até mesmo resolução) pode ser:
1. Parcial propriamente dita: A lei ou ato normativo existe, mas regula o objeto de forma insuficiente. Neste caso, há elaboração insuficiente ou ineficaz da lei regulamentadora pelo legislador, o que inviabiliza a plena concretização do mandamento constitucional. Exemplo: Um regimento interno de um tribunal que não preveja todas as disposições que deveriam ser esmiuçadas. Uma matéria falha neste sentido é a do salário mínimo. Em tese, ele deveria ser o bastante para suprir todas as necessidades e dar condições dignas a todo o trabalhador mas, com as previsões que se tem a respeito disto, não há observância destes preceitos. 2. Parcial relativa: Quando a lei outorga determinado benefício a certa categoria e deixa de fora outra que deveria ter sido contemplada. Neste caso, há prejuízo ao princípio da isonomia, pois o legislador excluiu o direito de certas pessoas que também deveriam tê-lo.
Isso ocorria bastante entre classes de poderes distintos. Ingressava-se no judiciário buscando uma espécie de equiparação salarial (instituto pertencente ao direito do trabalho que visa a buscar uma equidade entre salário e função, sem distinção). Mas, observe: isto não ocorre com estatutários, como dispõe a Orientação Jurisprudencial 297 da SBDI-I do Tribunal Superior do Trabalho: Equiparação salarial. Servidor público da administração direta, autárquica e fundacional. Art. 37, XIII, da CF/1988. O art. 37, inciso XIII, da CF/1988, veda a equiparação de qualquer natureza para o efeito de remuneração do pessoal do serviço público, sendo juridicamente impossível a aplicação da norma infraconstitucional prevista no art. 461 da CLT quando se pleiteia equiparação salarial entre servidores públicos, independentemente de terem sido contratados pela CLT. Legitimidade ativa (Art. 103 da CF/88)
Vale ressaltar que a mesa da Assembleia Legislativa ou da Câmara Legislativa do DF deve demonstrar pertinência temática ao propor a ADIn. A pertinência temática é uma exigência de que o órgão ou ente legitimado que pretende discutir a constitucionalidade de uma lei demonstre claramente que a decisão pretendida guarda ligação direta com o interesse e com a atividade desenvolvida por ele.
No caso do Governador de estado ou do DF, este também deve demonstrar a pertinência temática para propor uma ADIn.
Os partidos políticos são entidade de classe e, por isto, devem demonstrar o interesse profissional da sua categoria no provimento da ação ajuizada, explicitando tópico com a pertinência temática. Além disso, os partidos políticos devem ser representados por advogado. Não há necessidade de que todos do partido assinem a petição, basta a assinatura de apenas um parlamentar pertencente ao partido.
As confederações sindicais também devem demonstrar pertinência temática por serem entidades de classe (de uma determinada categoria profissional), bem como devem ser representadas por advogados. Atenção! Todos os outros entes possuem capacidade postulatória, não sendo necessário advogado. Atenção! A UNE (União Nacional dos Estudantes, organização estudantil brasileira) não possui legitimidade para propor ADIn. Legitimidade PassivaDiferentemente da ADIn (Ação Direta de Inconstitucionalidade), podemos encontrar, na ADO, um legitimado passivo, que será a autoridade omissa em sua função, ou seja, a autoridade que, competente para editar a Lei ou Ato Normativo visando a conferir eficácia à norma constitucional, não o fez. Logo, dirige-se a ele a pretensão da causa, ele será o legitimado passivo. Exemplo: art. 7º, XXVII – proteção em face da automação de diversas espécies de trabalho, na forma da lei. Quem é competente para editar normas pertinentes ao direito do trabalho? O art. 22 da CF/88 dispõe que “compete privativamente à União legislar sobre: I- direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, especial e do trabalho”. Nesse sentido, qual é o órgão competente da União para elaborar ou editar leis? O art. 48 da CF/88 nos diz que cabe ao CONGRESSO NACIONAL, com a sanção do Presidente da República, não exigida esta para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre TODAS AS MATÉRIAS DE COMPETÊNCIA DA UNIÃO (...)”. Assim, nosso legitimado passivo será o Congresso Nacional. ProcedimentoAssim como em qualquer petição inicial, na da ADIN também deverão ser observados os requisitos gerais estabelecidos no art. 319 do NCPC (no que couber):
No caso, são cabíveis o STF, no que se refere à supremacia da Constituição Federal, e os TJ’s, no que se refere à supremacia das Constituições Estaduais.
No caso das ADO’s, não há um réu pessoa física!
Também não há audiência de conciliação ou mediação na ADO. Além destes requisitos, o art. 12-B da Lei 9.868/99 dispõe de requisitos essenciais que são:
A omissão legislativa é o pré-requisito essencial para propositura da ADO pois atacará diretamente o cerne da questão, que é a ausência total ou parcial do dever de legislar. Isto é, além dos requisitos essenciais da petição inicial, a ADO também estipula como requisito a omissão total ou parcial do dever de legislar, a fim de que a falta regulatória venha a ser analisada e eventualmente suprida. Além disso, o art. 12-E da Lei 9.8868/99 fala que serão aplicados à ADO, no que couber, os mesmos procedimentos da Ação Direta de Inconstitucionalidade simples. Todo o restante do procedimento da ADO, desta maneira, será igual ao procedimento da ADIn. Analisados todos estes requisitos e a ADO tendo sido deferida, o Relator irá requerer as informações relevantes aos órgãos e autoridades responsáveis pela elaboração do ato ou lei impugnada no prazo de 30 dias, de acordo com o art. 6º:
Após o prazo de 30 dias, serão ouvidos sucessivamente o Advogado-Geral da União (há quem entenda que a AGU somente deverá ser ouvida em caso de omissão parcial, pois ela é “defensora da lei”) e o Procurador-Geral da República, que terão prazo igual, de 15 dias, para se manifestar. Após o prazo, o relator publicará o seu relatório, com cópia a todos os Ministros ou Desembargadores e pedirá para incluir o processo para julgamento em Plenário. Medida Cautelar (art. 12-F da Lei 9.868/99)
A ADO, assim como na ADIN, admite o pedido de medida cautelar para suspender imediatamente a eficácia da Lei ou Ato normativo questionado, competindo ao STF julgá-la, de acordo com o que emana do art. 102, inciso I, alínea “P” da Constituição e o art. 10 da Lei da ADIN. Entretanto, a medida cautelar será concedida por decisão da maioria absoluta dos membros do Tribunal. Concedida a medida cautelar, se houver lei anterior que regule a matéria ela será aplicada até que se decida em definitivo sobre a questão.
Requisitos para a concessão da cautelar:
PedidosNa petição inicial de uma ADO, os pedidos devem ser os seguintes:
Quem é legitimado para propor ação direta de inconstitucionalidade por omissão?Dentre os competentes para propor essa ação, estão o Presidente da República, as Mesas do Senado e da Câmara dos Deputados, os Governadores de Estado, o Procurador-Geral da República, entre outros.
Quem pode propor ação direta por omissão?Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade por omissão os legitimados à propositura da ação direta de inconstitucionalidade e da ação declaratória de constitucionalidade. (Incluído pela Lei nº 12.063, de 2009). Art.
São legitimados a propositura da ADI ação direta de inconstitucionalidade por omissão?São eles: o Presidente da República (inciso I); a Mesa do Senado Federal (inciso II); a Mesa da Câmara dos Deputados (inciso III); o Procurador-Geral da República (inciso VI); o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil (inciso VII); e, partido político com representação no Congresso Nacional (inciso VIII).
Quais são os legitimados para propor a ADI?Como legitimados universais: a) Presidente da República; b) a Mesa do Senado Federal; c) a Mesa da Câmara dos Deputados, d) o Procurador-Geral da República; e) o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; f) partido político com representação no Congresso Nacional.
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